治国必先治水：水治理对中国国家治理的特殊意义
中国是世界四大古文明中唯一延续至今的文明，也是一个非常独特的文明，特别是形成于两千多年之前的大一统体制，一以贯之延续到当代。弗朗西斯·福山在《政治秩序与政治衰败》一书中，把强国家、法治和民主问责视为维系现代政治秩序的三要素，并认为中国政治最重要的特征就是强国家。
如何理解中国独特的大一统体制呢?治水可以提供非常重要的解释线索。许多学者都曾注意到，中国早期的统一与独特的自然地理气候特征存在密切联系，其中以卡尔·马克思和卡尔·魏特夫为代表的“治水派”学说非常有影响力。他们认为大型灌溉工程对于东方集权主义的起源具有重要意义。
马克思是“治水派”学说的首创者，他在《不列颠在印度的统治》一文中指出：“在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工办法提高土地肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就荒废。”魏特夫在1957年出版的《东方专制主义》一书中指出，在东方农业文明中，农田灌溉依赖大规模之水利工程，这种文明的社会结构为“水利社会”，以专制和集权的官僚行政系统为特征。黄仁宇是“治水派”学说的重要继承发展者。相对于马克思和魏特夫强调的灌溉工程，黄仁宇更重视抵御洪水的重要性，他特别强调了黄河洪水的严重性，认为黄河的局部治理是无济于事的，只有一个统合所有资源、同等对待各方的中央集权政府，才能解除人们面临的常态威胁。
“治水派”的学说流传很广、影响较大，同时也受到很多批评。特别是魏特夫的“东方专制主义”学说，受到的批判尤众，被认为过分夸大了水利灌溉工程的重要性。例如，埃里克·史维泽多于2006年的研究指出，世界范围内的历史经验标明，水的稀缺与集权政治之间并没有必然联系。弗朗西斯·福山指出，灌溉是区域性和小型事务，战争才是导致国家起源的主因。黄仁宇也指出，就治水而言，在中国洪水比灌溉更加重要。综合半个世纪以来围绕“治水派”学说的众多讨论，中国古代大一统体制的起源之谜，可以归结为三个要素，即国防的需要、赈灾的需要和治水的需要。
它们是在生产力发展水平低下的文明早期，由于独特的自然地理条件产生的社会需要。
1、国防的需要近代著名地理历史学者胡焕庸揭示了中国这片国土有一个非常重要的特征，即自黑龙江的瑷珲到云南的腾冲划一条线，这条线以东所占的国土面积只有36%，但集聚了中国96%的人口，而以西64%的国土只有4%的人口。时至今日，“胡焕庸线”仍然基本成立，究其原因，这条自然地理分布线的东南方适合农耕，西北部适合游牧，这是两种迥异的生产方式。在农业文明时代，西北的游牧民族无法自给自足，必须向东南方的农耕民族获取粮食等生活必需品，其方式要么是和平时代的贸易，要么是战争方式的抢掠，由此导致了无休止的战争。对于中原地区而言，只有一个强大的中央集权帝国，才有可能抗御西北游牧民族的入侵。这也可以解释，为何“驱除鞑虏”一直是中国古代一个经久不衰的主题。由此，战争的需要是中国古代大一统体制形成的重要解释因素，这和弗朗西斯·福山的国家理论是相呼应的。2、赈灾的需要自古中国这片国土上就自然灾害频发，历史上有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说。著名历史学者邓拓对灾荒史的研究，发现中国有史记载的四千年间，几乎是无年不灾、无年不荒，根据统计平均每年有将近两次大的自然灾害发生。中国自然灾害发生的频率和强度均居世界首位。在所有的自然灾害中，最为频繁和严重的有四种：水灾、旱灾、地震灾和海洋灾。这四种大约占全部自然灾害的90%，其中水旱灾害最为突出，占到一半还要多。中国水旱灾害有着非常悠久的历史记载，从公元前206年到公元1949年的2155年间都有详细的记录，总计发生较大的洪水灾害1092次，较大的旱灾1056次，平均每年发生一次大的水旱灾害。自然灾害频繁使农业生产容易发生灾荒，如果不能及时救济就会演变为饥荒。因此，早在先秦时代，诸侯林立的背景下，诸侯国之间的盟约就有“勿阻籴”的约定，如果一国发生灾荒，邻国有救济的义务。
但是从历史记录来看，这种盟约并不可靠，诸侯国之间阻籴的事件常有发生。例如，根据《左传》记载，公元前647年晋国发生饥荒，秦国予以接济，次年秦国发生饥荒，晋国不感恩图报，反而阻籴，因此两国发生战争。经过春秋战国的几百年战争，古代中国走向了大一统，建立了中央集权的帝国，实现了“东方不亮西方亮”“一方有难八方支援”的治理格局，能够有效解决赈灾的问题。3、治水的需要由于中国水旱灾害频繁，早在两千多年前古人就认识到治水的重要性，春秋时代齐国的国相管仲曾经有一句名言，“治国必先除五害，五害之中以水为大”，这就是“治国必先治水”的由来。中国历史上，“善为政者，必先治水”，留下了很多地方长官大兴水利的美谈。中国古代治水大体上主要围绕四个方面展开：防洪、灌溉、漕运和海塘。魏特夫强调的水利灌溉工程，是古代治水的重要方面。黄仁宇在《中国大历史》一书中指出，仅仅为了防治黄河的洪水，中国的中央集权就不可避免。
黄河不仅是世界上含沙量最高的河流，也是最复杂难治的河流。历史上黄河大迁徙共有7次，在4230年间堤防溃决约1580次。黄河洪水波及的范围北至天津，南到南京，泛滥面积达25万平方公里，对中华民族的存续造成极大威胁。因此，治水的需要，特别是治理黄河洪水，对于中国古代大一统体制的形成具有重要解释力。大一统体制在本质上，是中国古代这片土地上的先人们出于存续的需要，对独特自然地理条件必须作出的制度响应。如果细看三个要素，由于水旱灾害占赈灾的一半多内容，并且战争的起因也有治水的成分存在，大规模跨区域的集体行动需要，其实有一多半可以归为治水的需要。从这个角度来看，中国古代大一统体制的起源，在很大程度上是由于治水的需要。大一统体制的形成，反过来也决定了中国包括治水在内的国家治理赖以进行的制度框架。在全世界绝大多数国家，治水对于国家治理体制选择缺乏解释力。治水对治国体制具有决定性的塑造作用，这是中国体制的特殊性所在。从某种意义上来说，中国自古以来就是一个治水文明，治水的历史深刻反映了中国国家治理的特征和变迁，从治水的角度可以透视中国国家治理的逻辑。3当代治水转型：新中国70年的治水成就
相对于中国古代传统治水主要是水利工程建设和管理，现代治水内容日益多元丰富，至少包含以下四个方面：应对水资源短缺，解决水污染问题，防范水灾害，遏制水生态恶化。现代治水需要支撑现代经济增长和现代社会运行，出现了越多越多的具有分布式特征的问题，并且治理过程与公众的日常生活密切相关。也因此要求从传统的单一工程建设和管理转向了更加复杂综合的治理，即从传统治水到现代治水的转型。回顾新中国过去70年的治水实践，中国创造了现代治水奇迹，在多个方面都取得了辉煌成就。1、水利工程建设水利工程对于抵御自然风险、抗洪除涝、防灾减灾和水资源利用提供硬件基础。过去70年，中国的水利工程设施在“一穷二白”的基础上，实现了快速的增长。
经过新中国70年的建设，中国建成了世界上数量最多、规模最大的水利工程体系，三峡工程、小浪底工程、南水北调工程等一大批超级水利工程相继建成。黄河洪水和长江洪水历史上是中华民族心腹之患。黄河流域开展了大规模堤防建设，修建了三门峡、小浪底、刘家峡、龙羊峡等干支流水利枢纽和一大批平原蓄滞洪工程，黄河洪水得到有效控制，创造了伏秋大汛70年不决口的历史记录。历史上，当洪水流量超过每秒1万立方米时，黄河下游就要决口泛滥。新中国成立以来，先后出现了12次洪峰流量大于每秒1万立方米的洪水，但是黄河却再也没有决过口。长江流域大兴防洪工程，目前长江堤防已经达到了6.4万公里，中下游修建了高标准的防洪体系。长江三峡工程建成以后，在2010年和2012年经受了两次超过1998年最大洪峰的考验，为长江流域提供了重要安全保障。2、水资源管理中国不仅兴建了世界最大规模的水利工程体系，而且在水治理能力方面不断进步，实现了水资源的有效利用，用水效率快速提升，有效支撑了中国经济社会的快速发展。中国以占全球总量6%的水资源和9%的耕地养活了全球约20%的人口。
3、水生态环境治理从上世纪70年代初，中国开始了水污染治理。经过长期不懈的努力，特别是新世纪以来的大规模治理，中国的水环境取得了显著改善。2000年，全国III类及III类以上水质所占河流总长度的比重为58.7%，至2018年全国III类及III类以上水质所占河流总长度的比重为81.6%，提升了22.9个百分点。水环境治理的成效十分明显。2018年召开的全国生态环境保护大会提出：“要深入实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，基本消灭城市黑臭水体。”这些防治水污染、保护水环境的战略和政策举措，为水环境治理不断改善提供了保障。
当代中国治水取得的成就，作为“中国之治”的一个方面，生动诠释了中国国家制度和国家治理体系的显著优势。这说明，中国的大一统体制不仅能够在古代社会发挥治理效能，而且经过转型升级也能够适应现代治理的需要。当代中国治水成就尤其彰显了中国几个方面的制度优势：坚持全国一盘棋，集中力量办大事的优势;坚持党的集中统一领导、统筹解决复杂治理难题的优势;坚持人民当家作主，紧紧依靠人民推动国家发展的优势;坚持全面依法治国，通过制度化提高水治理水平的优势;坚持改革创新、与时俱进，推动政策不断发展完善的优势。当代中国水治理水平的快速提升，是中国国家制度和国家治理体系显著优势的有效运用和具体体现。4治水如同治国，“中国之治”的基本经验
“治水即治国”，中国当代治水的转型及取得成就，从一个侧面折射出中国国家治理体制从传统到现代的转型，展现了当代国家治理体制在解决现代问题方面的有效性。
当代中国治水的经验，从一个侧面阐释了“中国之治”的制度密码，具体有以下六点：
1、理念先导，目标引领
中国国家治理体制决定了领导的认识很重要，领导注重学习总结，就能够及时掌握先进的理念，通过理念的更新不断提出新的战略目标，进而运用各种政策工具落实目标，在各种政策工具中规划和计划扮演了重要角色。治国理政的这一逻辑在治水中有明显体现。
1998年的长江特大洪水等事件之后，以时任水利部部长汪恕诚的一系列论述为标志，中国治水理念发生深刻转型，从传统的治水观念转向现代治理理念，倡导生态治理工作从重点治理向预防保护、综合治理、生态修复相结合转变，从局部水生态治理向全面建设水生态文明转变。
2016年初，习近平总书记在重庆考察时提出长江不要搞大开发，要搞大保护，为长江经济带发展提出了新的目标，即在当前和今后相当长的一个时期，长江的工作是要把修复长江生态环境摆在压倒性的位置上。在新的治江理念和目标指引下，过去几年里，国务院各部门和地方合作，出台了长江经济带发展规划纲要和十几个方面的政策文件，为新时代长江大保护提供一整套规划政策体系，把长江治理推向了生态保护和高质量发展的新阶段。
2、问题导向、务实创新
当代中国国家治理的一个重要特点，就是坚持问题导向，在各种现实挑战中务实应战，在应战的过程中不断创新，进而找到适合国情的解决问题的办法，这个路径在各个领域各个行业的加总就形成了“中国道路”。这一特点在治水领域有鲜明体现。
例如，2011年，中国开始实施最严格的水资源管理制度，划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”，从全世界来看，这是独特的制度创新，推动中国形成了复杂的三维用水控制体系，也成为水治理不断改进的重要制度保障。
3、党政主导，调试管理
现代中国国家治理体系，以古代形成的大一统体制为基础，并且融入了很多现代治理的新元素。党政主导是中国国家治理的一个基本特征，在此框架下，具体管理制度在“干中学”中不断发展完善，很多公共政策经由地方试点试验然后实施推广。中国体制所表现出的优势和韧性，很大程度上源于这样一个特征。
以太湖水环境治理为例。太湖流域水环境治理长期是个大难题，在中国的七大流域中，太湖水质最差。从上世纪60年代开始，太湖水质不断恶化，到2000年前后，太湖水质基本为劣V类，直到2007年太湖蓝藻危机事件爆发，引起全社会的广泛关注，中央下决心“铁腕治太湖”，开启了大规模的太湖流域水环境整治行动。2007年，国务院组织制定并实施《太湖流域水环境综合治理总体方案》，提出了2012年水环境治理目标。方案实施五年，太湖水环境质量总体得到改善，水环境综合治理取得了初步成效。2013年，为了解决治理过程中出现的新情况和新问题，国务院又组织修编了《太湖流域水环境综合治理总体方案》，进一步提出2015年和2020年水环境治理目标。根据修订后的方案，经过进一步努力，太湖水质总体已由劣Ⅴ类改善为Ⅳ类，富营养化从中度改善为轻度，连续十几年安全度夏，流域内主要城市饮用水水源地供水安全基本得到保障。
4、系统治理，两手发力
中国国家治理体制的另外一个特点，是比较容易实现全局性的规划设计和统筹协调，有能力应对综合性强的公共事务。现代经济社会是复杂的有机体，必然要求系统治理，中国体制在这方面有潜在的优势。在中国国家治理的传统中，政府往往扮演主导性的角色，在当代表现为党政主导。随着中国国家治理从传统向现代的转型，市场的力量迅速崛起，与政府的力量一起，成为支撑“中国之治”的两支主要力量。
5、群众路线，广泛参与
在当代中国水治理中，群众参与是一个重要的政策取向。例如，为了提高农田水利管理绩效，中国积极推行以农民用水户协会为组织形式的参与式灌溉管理改革，鼓励和引导农民自愿组织起来，互助合作，承担直接受益的田间灌排工程的建设、管理和维护责任。2005年，国务院专门出台《关于加强农民用水户协会建设的意见》。在水利部等国家部委的大力推动下，农民用水户协会数量增长很快，从新世纪之初的几千家，增长到2010年的5万多家，到现在的近10万家。
6、依法治国，科技支撑
过去30余年间，中国建立了一整套现代水法规体系，形成了有力的水行政执法队伍，水利的法制化程度不断提升。在立法方面，中国颁布了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国抗旱条例》等一系列法律法规作为水利工作的法律依据。在水行政执法方面，政府加强水利部门和流域管理机构在行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等方面执法职权的梳理工作，水利执法工作取得了明显的成效，从2007年到2018年，全国查处的水事违法案件从49501件下降到23578件，全国调处解决水事纠纷从9358件下降到27件。在水利法律知识普及方面，每年利用“世界水日”和“中国水周”普及水利法制知识。
法律制度建设和现代科技的广泛应用，加速了水治理水平的提升。这既是成就当代治水奇迹的重要原因，也是当代中国取得发展奇迹的基本经验。
5中国之治前景：当代中国治水的启示和展望
世界上不存在普遍适用的制度，只有最适合自己的道路，各个国家必须根据自身的条件来建立适合自己的治理体系。
“中国之治”的深层次动因，乃是中国探索了适合本国国情的发展道路，成功解决了自身面临的治理问题。中国探索建立的一些制度与西方是迥异的，但实践证明是适合中国国情并且管用的。
例如，诞生于2007年太湖蓝藻危机事件中的河长制，经过十多年在全国范围的试验，陆续被多地证明有助于改善水治理，特别是水环境治理。2016年，党中央、国务院决定全面推行河长制，目前全国31个省区均已经建立河长制，30多万名党政领导干部被任命为河长或湖长，通过制度建设有力促进了跨部门协作、跨层级协作和跨行政区协作等水治理难题。尽管河长制的可持续性在学术上还有一些争议，但大量实证研究表明，至少在现阶段该制度是有效的，对于江河治理提升和河湖面貌改善能够发挥积极作用。
当代中国的水治理转型和成就，彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。新中国70年的治水成就从一个侧面解释了“中国之治”的制度密码，也预示了推进国家治理体系和治理能力现代化的光明前景。当代中国的治水实践，充分体现了中国智慧、中国文化和中国自信，启示我们要坚定制度自信，坚定不移走中国特色治水之路，坚定不移沿着中国特色社会主义的道路前进。只要我们坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，古老的治水文明必将焕发青春，中华民族的伟大复兴必将如期实现。
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